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Gilberto Bercovici (USP): "Os ativos da Petrobrás vêm sendo vendidos sem respeitar a legislação"

Daphnae Helena

Ilustração: Isadora de Lima Romera | @garatujas.isa

Gilberto Bercovici (USP): "Os ativos da Petrobrás vêm sendo vendidos sem respeitar a legislação"

Daphnae Helena

Publicamos abaixo a entrevista de Gilberto Bercovici ao Ideas de Esquerda. Gilberto é Professor Titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da Universidade Estadual de São Paulo (USP). Nesta entrevista, abordamos temas como o avanço da agenda de privatizações no país, em especial a da Petrobrás, e a relação do judiciário brasileiro. Além disso, tratamos sobre os interesses históricos dos Estados Unidos nesse recurso estratégico brasileiro. Esta entrevista foi concedida a Daphnae Helena, mestranda em Desenvolvimento Econômico pelo Instituto de Economia da Unicamp.

Ideias de Esquerda: No último período, o aumento dos preços dos combustíveis tem sido uma das principais questões econômicas sentidas pela população, pelo impacto direto na gasolina e no diesel, mas também o efeito indireto em outros produtos. Por outro lado, a Petrobras anunciou uma distribuição de dividendos recordes para os acionistas em 2021. A Petrobras e a Vale juntas foram responsáveis pela metade do valor de dividendos pagos pelas empresas que operam na B3. Você poderia comentar como o processo de privatização da Petrobras, que abandona a noção de uma empresa integrada do “poço ao posto”, impacta nessa questão dos preços dos combustíveis?

Nunca é demasiado recordar que a Petrobras é fruto de uma campanha de mobilização popular, a campanha “O Petróleo é Nosso”. A proposta de sua criação surgiu das ruas. Essa empresa, criada por Getúlio Vargas em 1953, tinha e tem por objetivo garantir o abastecimento nacional de combustíveis e a segurança energética do Brasil. A Petrobras, em poucas décadas, consolidou-se como a maior empresa do país, estruturada como uma empresa integrada de energia, ou seja, atuando em todas as etapas da indústria petrolífera, sendo ainda a empresa que mais investe em ciência e tecnologia no Brasil.

Todo esse patrimônio público vem sendo ameaçado com a política de desmonte e venda de ativos planejada e iniciada no segundo governo Dilma e ampliada sob Temer e Bolsonaro. Enquanto se exporta o petróleo cru do Brasil, o país importa cada vez mais seus produtos refinados, a maior parte produzida nos Estados Unidos. Além disto, o desmonte da Petrobras tem buscado encerrar a sua atuação como uma empresa integrada de energia de âmbito nacional para se restringir a uma exploradora do pré-sal no Sudeste do país, abandonando regiões e populações inteiras à própria sorte.

A política de preços da Petrobras, desde 2016, é de paridade em relação aos preços dos combustíveis importados. A prática de preços mais altos que os custos de importação tem viabilizado a lucratividade da cadeia de importação e a competitividade dos combustíveis importados, em especial dos Estados Unidos. O combustível brasileiro mais caro perde mercado para o importado, o que resulta na ociosidade das nossas refinarias. O consumidor brasileiro paga preços vinculados ao petróleo no mercado internacional e à cotação do dólar, além dos custos estimados de importação, apesar de o petróleo ser produzido no Brasil e de haver capacidade de refiná-lo no país.

Em relação aos dividendos pagos a acionistas, muito se tem dito e escrito sem que se preste atenção no significado concreto da natureza jurídica da Petrobras como uma sociedade de economia mista. A sociedade de economia mista é uma espécie de empresa estatal, integrante da Administração Pública Indireta, dotada de personalidade jurídica de direito privado e cuja criação é autorizada por lei, como um instrumento de ação do Estado. Apesar de sua personalidade de direito privado, a sociedade de economia mista, como qualquer empresa estatal, está submetida a regras especiais decorrentes de sua natureza de integrante da Administração Pública. Estas regras especiais decorrem de sua criação autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislação societária, comercial e civil aplicável às empresas privadas.

Na criação da sociedade de economia mista, autorizada pela via legislativa, o Estado age como Poder Público, não como acionista. A sua constituição só pode se dar sob a forma de sociedade anônima, devendo o controle acionário majoritário pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas governamentais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ação estatal, devendo estar acima, portanto, dos interesses privados. A Lei das Sociedades Anônimas (Lei nº 6.404, de 17 de dezembro de 1976), se aplica às sociedades de economia mista, desde que seja preservado o interesse público que justifica sua criação e atuação (artigo 235). O seu artigo 238 também determina que a finalidade da sociedade de economia mista é atender ao interesse público, que motivou sua criação. A sociedade de economia mista está vinculada aos fins da lei que autoriza a sua instituição, que determina o seu objeto social e destina uma parcela do patrimônio público para aquele fim. Não pode, portanto, a sociedade de economia mista, por sua própria vontade, utilizar o patrimônio público para atender finalidade diversa da prevista em lei, conforme expressa o artigo 237 da Lei das Sociedades Anônimas.

A necessidade da sociedade de economia mista atuar de acordo com o interesse público também está determinado pela Lei das Empresas Estatais (Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016), em vários dispositivos (artigos 4º, §1º, 8º, 27, §1º, entre outros). Inclusive, a atual forma de distribuição de dividendos para os acionistas da Petrobras é uma anomalia sem qualquer fundamento legal. É dever da Petrobras estabelecer política de dividendos, que limite sua distribuição ao montante mínimo legal de 25%, com guarida legal no artigo 8º, V da Lei 13.303/2016, que estabelece que as sociedades de economia mista (caso da Petrobras) deverão elaborar política de distribuição de dividendos, à luz do interesse público que justificou a sua criação.

Afinal, o objetivo essencial de uma sociedade de economia mista como a Petrobras não é a obtenção de lucro, mas a implementação de políticas públicas. A legitimidade da ação do Estado como empresário (artigo 173 da Constituição) é a produção de bens e serviços que não podem ser obtidos de forma eficiente e justa no regime da exploração econômica privada. Não há nenhum sentido em o Estado procurar receitas por meio da exploração direta da atividade econômica. A empresa estatal Petrobras não tem apenas finalidades microeconômicas, ou seja, estritamente “empresariais”, mas tem essencialmente objetivos macroeconômicos a atingir, como instrumento da atuação econômica direta do Estado.

IdE: A agenda de privatizações teve um significativo avanço no Brasil nos últimos anos. A venda de ativos da Petrobras e a aprovação da privatização da Eletrobras são exemplos disso. Como você vê, de um ponto de vista histórico, o avanço dessa agenda? Na sua opinião, é possível a reversão dessas privatizações?

A partir do governo Fernando Henrique Cardoso, a privatização das empresas estatais significou a desestruturação dos sistemas energético e de comunicações integrados, que eram fundamentais para a manutenção de nosso mercado interno e para uma inserção internacional competitiva, não subordinada. A fragmentação das empresas estatais de infraestrutura substituiu, na maior parte dos casos, o monopólio estatal pelo monopólio ou oligopólio privados, além de romper com o planejamento estratégico e integrado da rede de serviços básicos e com um sistema interligado de tarifas cruzadas.

A política brasileira de exploração dos recursos minerais foi desestruturada com a venda da Companhia Vale do Rio Doce, em 1997. O Estado brasileiro perdeu parte de sua capacidade autônoma de decisão sobre a política econômica, uma empresa essencial para o planejamento do desenvolvimento nacional e seu grande instrumento de atuação no setor mineral, além de divulgar as informações estratégicas sobre os recursos minerais do subsolo para empresas estrangeiras. Dominada pela lógica mercantil, a mineradora privatizada passou a atuar de forma a maximizar a produção, incorrendo em falhas e omissões que poderiam dar causa a grandes desastres ambientais e humanos. A exploração predatória margeia a legalidade, com a Vale operando no limite da capacidade máxima produtiva – ou além dele. O resultado foram duas das maiores tragédias ambientais da história brasileira: o rompimento das barragens em Mariana e em Brumadinho, ambos em Minas Gerais, em 5 de novembro de 2015 e em 25 de janeiro de 2019, respectivamente.

No caso do setor de petróleo, desde a retirada da Petrobras como operadora única do pré-sal (Lei nº 13.365, de 29 de novembro de 2016), os ativos da empresa estatal vêm sendo vendidos sem licitação, sem respeitar a legislação brasileira. A Petrobras não precisa vender ativos para reduzir seu nível de endividamento. Ao contrário, na medida em que vende ativos ela reduz sua capacidade de pagamento da dívida no médio prazo e desestrutura sua cadeia produtiva, em prejuízo à geração futura de caixa, além de assumir riscos empresariais desnecessários. O plano de negócios atual da Petrobras tem viés de curtíssimo prazo e ignora a essência de uma empresa integrada de energia que usa a verticalização em cadeia para equilibrar suas receitas, compensando a inevitável variação do preço do petróleo, de seus derivados e da energia, característica essencial para minimizar os riscos empresariais. Na medida em que a Petrobras seja fatiada, o agente privado tende a buscar o lucro máximo por negócio, majorando os custos ao consumidor, o que restringe o crescimento do mercado interno.

Não bastasse a ausência de licitação, a venda de ativos da Petrobras vem ocorrendo a preços bem abaixo dos preços de mercado. Este tipo de “venda” pode ser equiparada ao crime de receptação. Um bem público foi subtraído do patrimônio público de forma ilegal, sem licitação, e vendido a preço vil, por um preço menor que o valor de mercado. A empresa compradora obviamente sabe que está adquirindo um ativo valiosíssimo por um valor abaixo do preço de mercado e sem concorrência pública. Ou seja, não há nenhum terceiro de boa-fé envolvido neste tipo de negócio.

Outro setor que é alvo das tentativas de privatização e desmonte é o setor elétrico brasileiro, gerido em boa parte pela empresa estatal Eletrobras. Aprovada no Congresso Nacional pelo governo Bolsonaro, a proposta de privatização da Eletrobras é absolutamente incompatível com o modelo de serviço público universal pretendido pela Constituição de 1988. O texto constitucional exige uma maior geração de energia elétrica com menos custos para a sociedade, observados a sustentabilidade, o princípio da modicidade tarifária e o menor impacto socioambiental. A Administração Pública deve promover o aumento de oferta e do acesso à energia elétrica. A ampliação do acesso à energia elétrica é essencial para a garantia de uma vida digna e o combate à exclusão. Deste modo, toda política do setor de energia elétrica tem como preocupação a universalização do acesso à energia, concepção esta diametralmente oposta ao desmonte do setor elétrico.

Todo processo de privatização é uma expropriação de bens que deveriam integrar permanentemente o patrimônio público de todos os cidadãos, decidida por uma autoridade política que exerce o poder temporariamente. No processo de privatização, o governo não vende o que é dele, mas vende o que pertence a todos nós. E sem nos consultar sobre isso.

Para a reversão deste quadro e a reconstrução do aparato estatal brasileiro destruído nos últimos anos, a nacionalização ou re-estatização de vários setores privatizados ou alienados se fará necessária. Para tanto, em termos jurídicos, não há nenhum empecilho na Constituição brasileira de 1988. A constituição encarregou o legislador ordinário da tarefa de decidir se efetua ou não as nacionalizações. O artigo 173 da Constituição de 1988 autoriza o Estado a explorar diretamente a atividade econômica quando esta for necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Cabe ao Estado, portanto, a decisão sobre a quantidade de recursos destinada para a reprodução do capital e sobre a quantidade dirigida a atender os objetivos sociais previstos na Constituição.

Em termos do direito internacional, não há restrição alguma à reestatização ou nacionalização, especialmente de setores estratégicos. Desde a aprovação da Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas nº 1803 (XVII), de 14 de dezembro de 1962, a Resolução sobre a Soberania Permanente dos Estados sobre os Recursos Naturais, entende-se que cada Estado tem o direito de regular, da forma que entender melhor, sobre o tratamento ao capital e aos investimentos estrangeiros, bem como, se necessário, de expropriá-los ou nacionalizá-los, de acordo com as normas vigentes. Mas a principal determinação da soberania permanente sobre os recursos naturais é o reconhecimento de que os Estados têm o direito de dispôr de seus recursos naturais e riquezas para utilizá-los em seu processo de desenvolvimento nacional e para o bem-estar de seu povo.

Desde 2006 a América Latina tem presenciado novas nacionalizações ou reestatizações de empresas estratégicas, especialmente nos setores de mineração e petróleo. A tão temida reação dos mercados internacionais se revelou muito mais pragmática do que ameaçadora. Para além das ameaças de sanções, invasões e golpes, tão temidos pelos que não desejam as nacionalizações, houve efetivamente uma série de negociações que culminaram na concretização das reestatizações, como no caso da empresa estatal petrolífera argentina Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), em 2012.

O fundamental no caso das nacionalizações e reestatizações é o apoio político e popular. Um projeto de reconstrução nacional só gera efeitos quando está presente no imaginário coletivo da sociedade, sob pena de não sair do papel. Afinal, não é um simples plano de governo, mas uma construção coletiva que busca essencialmente os objetivos de uma sociedade melhor, mais igualitária e mais democrática no futuro. Neste sentido, a proposta do referendo revogatório das privatizações é de enorme importância. A consulta ao verdadeiro proprietário dos recursos estratégicos do país, o povo, é um instrumento essencial para garantir força política às nacionalizações.

IdE: Desde a Lava Jato, uma operação que foi um dos pilares do Golpe de 2016, vemos uma atuação expressiva do judiciário brasileiro em questões-chave da política nacional. É possível, na sua visão, estabelecer relação entre a atuação do judiciário brasileiro e o avanço da agenda de privatizações?

O processo de interferência do Poder Judiciário brasileiro na política nacional é um fenômeno mais amplo e mais profundo, vinculado à estrutura da Constituição de 1988 e à atuação do sistema político nacional. No período do governo Fernando Henrique Cardoso, por uma série de circunstâncias, o embate contra as privatizações foi mais político e menos contestado judicialmente, embora a privatização da Vale do Rio Doce, perdida em alguma gaveta do Poder Judiciário, talvez ainda possa ser julgada algum dia.

Já em relação às privatizações dos governos Temer e Bolsonaro, houve, equivocadamente em minha opinião, uma maior judicialização e há uma maioria circunstancial no STF a favor de pautas neoliberais. Não custa recordar que os atuais ministros do STF foram favoráveis à destruição dos direitos trabalhistas por meio da reforma de 2016, explicitamente inconstitucional, mas preservada por eles como uma medida de “modernização” do direito brasileiro. Do mesmo modo, a atual maioria neoliberal do STF se aproveitou de uma ação proposta por partidos de esquerda e conseguiu criar jurisprudência favorável às privatizações, sem nenhum efetivo fundamento jurídico ou constitucional, apenas com base em discursos ideológicos ou repletos de chavões pró mercado. Em resumo, uma estratégia política equivocada de partidos de esquerda possibilitou que a atual maioria dos componentes do Supremo Tribunal Federal legitimasse judicialmente as privatizações.

IdE: É de conhecimento público as relações da Operação Lava Jato com os Estados Unidos. Os impactos dessa operação na Petrobras levaram a maior abertura para a atuação de grandes empresas petrolíferas estadunidenses no Brasil. Além disso, a Petrobras pagou uma multa histórica, também por um processo de acionistas dos Estados Unidos. Como você vê, de um ponto de vista histórico, os interesses e a atuação dos EUA em relação à Petrobras e ao petróleo brasileiro?

O fato de, no Brasil, o setor petrolífero ser monopólio estatal (artigo 177 da Constituição de 1988) e ter como principal agente uma empresa estatal, a sociedade de economia mista Petrobras, não é fruto de nenhuma especificidade exclusivamente brasileira. Nas principais regiões produtoras de petróleo, a indústria petrolífera é estatal ou foi nacionalizada.

O contexto histórico da luta dos países em desenvolvimento por independência política e emancipação econômica fez com que as empresas petrolíferas estatais e muitas empresas mineradoras estatais acabassem personificando o controle soberano sobre os recursos naturais. Afinal, as empresas estatais são instrumentos da política econômica nacional dos seus Estados, atuando de acordo com os objetivos estratégicos e de bem-estar social do Estado, indo muito além da mera busca de rentabilidade.

Em relação ao controle estatal do Brasil sobre o petróleo, a política estadunidense foi historicamente de forte oposição. O governo dos Estados Unidos pressionou o Brasil severamente para que não fosse instituído o controle nacional sobre os recursos petrolíferos, desde a criação do Conselho Nacional do Petróleo, em 1938, por Getúlio Vargas. Houve também forte oposição estadunidense à criação da Petrobras e há participação do governo dos Estados Unidos na promoção da crise política que levaria ao suicídio de Getúlio Vargas, em 1954, além do seu comprovado envolvimento direto no golpe militar de 1964. Apesar disto, as pressões estadunidenses pelo fim do monopólio estatal do petróleo só serão bem-sucedidas com o governo de Fernando Henrique Cardoso, que, além de “flexibilizar” o monopólio do petróleo (Emenda Constitucional nº 9, de 1995), vendeu cerca de 30% do capital da Petrobras que era de titularidade da União na Bolsa de Valores de Nova York. O resultado foi a ampliação dos interesses dos acionistas privados, em sua grande maioria estrangeiros, na gestão da empresa, além da sua submissão às leis e regras do mercado de capitais estadunidense, propiciando a interferência dos interesses dos Estados Unidos diretamente na Petrobras, seja por intermédio do órgão regulador do mercado de capitais (U. S. Securities and Exchange Commission [SEC]), seja por ações judiciais interpostas pelos acionistas minoritários privados na justiça estadunidense que geraram vultosas indenizações a partir da Operação Lava Jato.

A dimensão estratégica que os Estados Unidos dão ao controle sobre o petróleo pode ser ilustrada com o caso da tentativa de aquisição da empresa petroleira estadunidense Unocal Corporation, detentora de reservas consideráveis de petróleo e gás na América do Norte e Ásia, pela empresa estatal chinesa China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), em 2005. A reação à oferta de compra da estatal chinesa foi a adoção de algumas medidas legislativas para impedir a venda das reservas energéticas a uma empresa estrangeira. O argumento utilizado era o da segurança nacional.

Os opositores à compra pelos chineses passaram a utilizar a “Exon-Florio Amendment”, uma emenda aprovada em 1988 ao Defense Production Act de 1950, que autoriza o Poder Executivo a rever todo investimento estrangeiro nos Estados Unidos que possa ser considerado prejudicial aos interesses nacionais. Foi também aprovada uma emenda ao Energy Policy Act, determinando ao Departamento de Energia que conduzisse uma investigação sobre as políticas energéticas chinesas.

A multinacional Chevron entrou na disputa, recebendo a aprovação oficial do Governo dos Estados Unidos. Apesar de a oferta da CNOOC ter sido a maior até então oferecida por uma empresa estrangeira para a compra de uma companhia estadunidense, os aspectos determinantes na aquisição da Unocal foram políticos, não econômicos. A empresa estatal chinesa, diante de toda essa reação, retirou sua oferta e os acionistas da Unocal votaram pela aceitação da oferta da Chevron.

O caso Unocal é a demonstração evidente de que o discurso estadunidense de defesa do livre mercado não é acompanhado pela prática. Os interesses estratégicos dos Estados Unidos prevaleceram sobre os mecanismos ditos de mercado. No setor petrolífero, nem a principal potência econômica do mundo, ao contrário do Brasil, abre mão da garantia da sua soberania.

Veja também: Efeitos da guerra: a crise dos combustíveis e alimentos no Brasil e a resposta dos trabalhadores


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Daphnae Helena

Economista e mestranda em Desenvolvimento Econômico na Unicamp
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